“项目治教”是否实现了教育资源的最优配置？立项院校的建设结果是否符合政策初衷？
一、问题的提出
随着国家教育体制深化改革，一系列事关职业教育的改革政策相继出台，作为高等教育的重要组成部分的高等职业教育发生了许多新的变化，“项目治教”的特征也逐渐显现。2006 年11 月，教育部、财政部联合发布《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》（教高〔2006〕14 号），启动实施“国家示范性高等职业院校建设计划”，自2006始开展国家示范性高职院校的项目申报及立项工作，并于2008—2010年分3批完成了100所立项院校建设及项目验收评审。2010年，教育部、财政部决定继续推进该政策，新增100所骨干高职建设院校及相关重点建设专业，自当年起分3批启动项目建设，并于2015年底完成了最后一批骨干高职院校建设项目的验收工作。此后，以国家层面的高职示范校项目为参照，省级政府陆续出台省级建设项目，如省级示范（骨干）校建设项目，一流校、优质高职院校、创新强校工程建设项目等。“大型建设项目”已经成为推进教育政策实施、推动高职院校发展的重要手段。那么，当我们将国家治理的“项目制”讨论具象到高职教育治理领域时，是否如政策所期或理论解析所指出的那样，是现代化、市场化、合理化的呢？
二、文献回顾：从“项目治国”到“项目治教”
社会学和公共管理学对“项目制”的研究始于财政资金的专项化，研究指出“项目”是一种在常规财政支出体系之外，国家财政通过自上而下的专项资金的形式进行转移支付，从而重新进行资源配置的方式。作为一种新型的财政转移支付制度，通过专款划拨和项目配给的方式“向下”分配可以调节中央与地方事权与财权关系，有效地整合资源。
公共管理学者发现，无论是公共领域的工程建设，还是“三农”问题，“扶贫”攻坚，其项目化特征日渐鲜明，项目制已日益深入地嵌入国家治理结构之中。社会学者称之为“项目治国”，即一种通过国家财政的专项转移支付等项目手段，突破原有科层体系束缚，加大民生工程和公共服务的有效投入，以项目制为核心的国家治理体制。
这一治理模式体现了中国政府从“总体性支配”向“技术性治理”的转变。由于拥有集中的资金管理权、特殊的人事安排权以及高效的动员程序，在基层行政资源紧张条件下，上级部门为达成工作目标，越来越多地通过项目制调动基层政府。
上级政府为实现特定政策，习惯以“项目”来指挥、调动下级政府和基层单位，同时，下级围绕上级设立的“项目”，行为也会相应发生变化。
渠敬东的研究认为，它不仅是一种体制，还是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略。作为打破常规组织结构的一种制度安排，项目制表现出极强的竞争性、激励性、广泛动员、开放性、临时性等特征，旨在促进某一领域以专项资金获得高效的工作进展。项目制同样也成为教育领域重要的治理机制，深刻地影响了教育行政部门及具体院校的行为模式和行动策略。从基础教育到高等教育的一系列重大建设项目，如“中小学教师国家级培训计划”“211工程”等，均体现项目制治理特征。
不过，有研究指出，在基础教育领域，由于专项资金使用严格，申请和批复手续繁复，导致学校管理上的时间延误，浪费现象严重。而乡政府对各学校的情况比较了解，相关负责人员清楚各项开支的轻重缓急，会通过改变支出结构的方式，在一定程度上抵消上级部门的意图，教育资源分配严重不均；在农村教育扶贫项目中，政策制定参与主体“缺失”，执行时方式“异化”，评估时考核“失真”；对高等教育“质量工程”的政策分析发现，“项目治教”过程中产生了权力的“寻租设租”与项目建设的“马太效应”，项目制式的高等教育治理可能会导致项目遭遇高等学校和教师的解构与再组织、高等教育整体性肢解与碎片化等内外部治理的多重风险。
正如黄宗智等人对政府通过项目制来推广双季稻种植政策的研究所指出的，在实际运作中，“项目制”所遵循的其实是另一套逻辑，是逐利价值观下所形成的权—钱结合。那么，在高职院校的建设项目运作中，是否如上述研究存在另一套逻辑？建设的过程与结果是否出自政策本身的意图？
三、研究案例与研究方法
在国家加速发展职业教育的背景下，G省陆续出台大型高职院校建设项目，将职业教育改革发展举措全方位“打包”到项目的“篮子”，G省教育行政部门作为职教建设项目的发包方，营造竞争氛围，高职院校争相竞标接包。A职业院校为市属公办高职院校，2004年成立，2013年申报第三批省示范性高职院校，同年被G省教育厅、省财政厅确定为立项建设单位，建设周期计划4年（实为5年），2018年迎接项目验收。A校处于沿海经济较发达的省份，近年来发展较为迅速，但与高水平职业院校相比仍有较大差距。A校在不长的办学历程中，经历了3次大型项目的申报，申报内容、方式与结果不尽相同，呈现了A校在不同发展阶段的应对。2013年申报第三批省示范校时，A校刚刚摘完办学资格警告的黄牌，获立项，2019年最终通过验收。获得示范校立项后的2016年，申报省一流高职院校，未获立项。2017年A校启动创新强校工程计划项目编制，项目实施进行中。
本研究主要通过参与式观察、半结构性访谈收集资料，结合内部文献资料进行分析。A校是本研究的研究单位，将A校应对不同项目时的建设过程视为一个微型案例，进行多案例单层次的研究设计；以A校管理者为研究对象，进行不同项目的组织决策与管理行为分析，描述此过程中的行为策略和组织环境。同时，在一些关键要素及其行为特点方面进行比较。对于A校的选择，出于以下考虑。首先，A校是一市属公立高职院校，全额财政拨款，而“项目制”正是作为一种呈现为转移支付的资源配置方式，选择公立院校更能看出资金划拨方式的改变对院校行为的影响。其次，公立院校某种意义而言就是教育行政系统的延伸，它参照公务系统的行政管理，管理岗位的晋升及岗位安排都体现了典型的科层组织行为特点，因而适用于科层组织的分析概念。同时，在很大程度上也代表了体制内公立院校的行为特点。第三，案例对示范校的申报至最终的验收落幕，经历了2014—2019年的完整过程，可以对整个过程院校的应对进行考察。
四、“项目制”下的高职院校运作实践
针对普通高校的项目制研究指出，“当项目制作为一个总体性的系统特征成为高校的学术治理机制与社会事实存在时，项目制的组织运作也使得大学学术场域发生根本性改造与重构。”有研究进一步搭建了项目制中委托方与承包方互动博弈的分析框架，认为博弈过程也是高校治理结构的演变和建构过程。科层制行为研究常用的分析框架与概念同样适用于高职院校。
（一）项目申报：踊跃“投标”、逢“包”必接
教育行政部门作为项目发包方掌握项目审批权以及否决权和干预权，将项目建设具体的决策权和执行权通过项目“发包”给辖区内立项的高职院校。不过，这些承载了资金支持的建设项目并不采取普惠性质的发包形式，而是遵循强者愈强的“择优”逻辑，极具“竞争性”，各院校踊跃竞标。
1.坚持申报
“就好像体育比赛，首先无论如何要挤进资格赛，争取竞争的资格，有了资格才有后面的排名赛”。条件不够，申报积极性不足时，校领导会力排众议，组织力量坚持申报，毕竟获得“示范校”立项是后续争取各方资金的重要依据。2017年的创新强校工程，“发包”方修改了“赛事”规则，采取先建设后奖补的方式打包所有院校常规事务，一年一考核，根据考核分数事后奖补。尽管A级的各项要求更严苛，考核分数比报B等级更低，但A校仍自报A级标准进行规划。立项及其隐含的院校层级和排名是对一所学校办学实力的认证，于是凡项目必申报，凡自报等级均高报一级，倾力打造一份足够“漂亮”“优秀”的申报书成为申报阶段的重点。
2.打破层级调人马
科层组织的行事风格往往被打上程序烦琐、效率低下的标签，而在项目申报环节却打破层级规制，体现了任务导向的特征。A校申报期间，或遴选精干人员闭关撰写或引进高层次人才组织申报，或邀请知名专家指导，或组建任务型机构专项运作。项目申报成为“一把手”工程，越过各职能部门，直接对校领导负责。高位推动的方式打破了职能部门之间的壁垒，快速有效地集结了资源。
3.突破常规给激励
A校作为A市唯一的市属高校，参公管理未实施绩效考核，对在编人员向来缺乏激励手段。为了调动教师参与大型项目的申报，在学校制度范围内变通的激励策略被频频使用。如在假期参与申报的团队成员被默许以获批学校教研课题的方式予以回报。“放管服”改革制度下达后，学校自订的职称评审制度不仅将大型建设项目申报材料拟定作为职称评审资格的关键指标，且增订“突出贡献”条款，以奖励参与大型项目申报与建设的老师。
（二）项目建设：重构变通、谋求速效
1.建立协调性机构，进行组织结构的调适
2013年A校成立“示范校”工作领导小组，同时成立“示范办”，2017年成立“创新强校”工作领导小组，成立“创强办”，与“示范办”合署办公。两办从机构设置上均为领导小组指导管理，实际业务工作均直接向教学副校长负责，为专项设置的协调性机构实际上行使了全校建设项目统领和统筹的功能（图1）。
领导小组与专门机构的设置打破了常态化的职能分工与层级规制。两办的工作不需要经由对应的业务部门向上汇报，而是直接向校领导负责。从机构设置的性质来看，领导小组是一种跨部门的协调机制，一种区别于常规治理的专项治理手段，但由于项目申报越来越常态化，下辖的任务型机构通过合署办公、工作任务转换等方式逐渐演变成常设机构。学校的行政权力关系悄然发生变化，任务型机构作为大型项目的统筹执行部门，掌握着下分项目的决定权与资源配置权，实际运作中形成了凌驾于各教学部门的新的权力中心。在高职院校象征性作用大于实际作用的学术委员会，几乎不参与大型建设项目相关的重要决策，而如教务处、人事处等重要的行政职能部门职权弱化，各二级学院等教学部门自主权削弱。
2.手段与目标置换，灵活使用资金
大型建设项目通常涵盖许多子项目，项目与资金的分配成为建设环节的重点工作。项目制作为市场化的竞争机制，理论上来说应该达到资源的最优配置，实际操作中，却发现资源浪费与资源紧缺并行。
作为“发包方”的教育行政部门与作为“接包方”的高职院校实际上是一种“委托—代理”关系，因“委托—代理”之间的信息不对称问题，发包方依靠精细化的指标进行目标管理，如教学设施设备、师资人数、年度培训经费、就业率等。于是，“为了培训而培训”的突击花钱，由专业公司替代教师本身的信息化能力提升，甚至编造夸大就业率等数据就不足为奇了。纯粹量化的考核指标，使院校将建设的手段演变成建设的目标，背离了项目建设提升办学能力的初衷。此外，有些考核指标也不尽合理。如重点专业的毕业生工资逐年递增的考核逻辑就令人费解。初始工资受太多因素影响，并不能准确反映教学效果与培养质量。过于依赖数字的管理难免造成院校迎检时的异化行为。
3.借鉴与模仿，获得决策权威
在大型项目的建设过程中，学校面临各种大大小小的决策。申报如何进行，项目如何推动，怎样通过验收……获得项目的院校所处的大环境相同，应对的任务相似，标杆院校的做法就成为后发院校学习和借鉴的来源。迪马奇奥和鲍威尔认为当环境不确定，各个组织不知道怎么做才是最佳方案时，模仿机制发挥作用，即各个组织模仿同领域中成功组织的行为和做法。而这不仅减少了行为结果的不确定性，也获得了采取某项行为和做法的合法性。
A校的决策逻辑在管理层的会议讨论中可见一斑。“这个究竟定多少，不是想当然，要把全省所有一流校的数据能找到的都找到……”“你们这样跨专业群怎么建设，申报书怎么写，讨论来讨论去没有用，把XX校的材料找到，把样本给到专业主任参考借鉴”……模仿和学习减轻了组织的动荡，因为它扎根在制度环境里，得到了合法性，不容易受到环境的冲击。项目制的“择优”逻辑暗含以点带面，以先进推动落后的意思，在推进项目建设的各个环节，模仿和借鉴成为最主要的决策手段。最重要的是，当集体决策意见不统一，时间又紧迫时，这种趋同机制的合法性往往被用作加速决策落地或为已有决策提供权威的有效工具。
（三）项目迎检：行政动员、包装演练
迎检是项目建设最为关键的环节。学校高层通过行政指令的方式强调工作的重要性，动员全校教师全力以赴，配合迎检。迎接过程体现了运动式治理的强动员性和阶段性特征。“每次申报，就像进入战备状态……自从上了示范校，就没消停过”“这次验收过了，可以好好放松下了……”普通教师和行政人员的表述，可感受到时间期限带来的紧张感和压力感。动员机制在几个重要时间节点，即申报、中期检查与终期验收时启动，举全校之力集结资源，全力应对，一旦过了时间节点，则按部就班，恢复到常规管理状态。抓学校内涵建设的项目成为与常规工作割裂的特别任务。
五、项目治教的成效与影响
项目制的目标导向与科层制的规则导向，项目要求的横向协调与科层的层级规制，项目的临时性与科层业务的常态性，项目制的事本导向与科层组织的政绩导向，二者在运作上相互制约，产生了一些非预期效应。
（一）重显性指标，轻建设实质
呈现运动式治理特点的项目制，促使院校有效地集结了资源，极大地推动了学校内涵建设进程。经过长达5年的示范校项目建设，A校的校园环境发生了翻天覆地的变化。凭借“示范校”的立项，A校不仅获得了示范校专项建设资金，也向市政府争取了建设资金。示范校对教学场所、专业实训基地、教学设施设备、职业技能大赛等标志性成果的量化要求，促进学校加速教学场地建设，加大了硬件设施投入。但同时教学管理、资产设备管理水平并未同步提升，资金的浪费与紧缺现象并存。
旨在提高教师信息化能力的微课课程、精品课课程建设，完全依靠专业的技术公司，花费不菲，教师信息化技术应用能力并未提升；验收时的材料准备与自检，又斥资发包给教育咨询公司。对数字的依赖使得项目制下重量化数据的考核机制并不能全方位对建设过程，特别是涉及教育教学管理、教学改革、专业提升等软指标，进行有效的评估。尤其是在科层组织要做出业绩，争取排名赛优胜的政绩逻辑下，不可避免使得建设目标形式化，行为选择短期化。项目任务的真实成效特别是对于人才培养质量的实际支撑作用无法短期得到有效的确证，轰轰烈烈的示范（骨干）校建设背后隐藏着“拔苗助长”的发展隐忧。
（二）突击执行，项目不可持续
项目制的初衷是达到资源的优化配置。实际操作中，院校申报项目时通常会较乐观地提出预算执行计划，或者为争取项目夸大项目实施的有利条件，但由于公立院校受严格的财政管理制度约束，受复杂和烦琐的流程和程序影响，项目实际执行通常滞后于预算计划时间。有些项目由于涉及多部门参与，协调工作也阻碍了资金的执行进展。在短时间内完成预算执行率的突击花钱不可避免导致非理性的经费使用现象。年底的集中性重复培训之外，是建设期后各类培训取消。优势专业资金叠加产生“冗余”的另一面是弱势专业的经费匮乏。
2014—2018年A校先后申报省级示范校、省级一流校、省创新强校工程建设，同是大型的学校建设项目，都有明确的时间节点。项目制本身的短期性与动态性形成了院校应对的阶段性，而教育教学理念的培养、人才培养模式的创新、社会服务能力机制的提升都是需要长期培养持续攻坚。对具体建设项目断断续续的投入，时紧时松的管理无法保证建设项目的可持续性。
（三）从资源配置到行政动员
当高职教育的发展越来越多地运用“项目制”的方式推动，作为一种财政资金的划拨方式在实践过程中呈现了新的变化。G省2017年开展创新强校工程建设计划的申报与考核，按照文件精神要“全面对接国家和省提出的各项建设任务，坚持系统谋划、统筹协调，深化高职教育领域综合改革”，建设规划包括办学条件、体制机制改革、专业建设等内涵建设的方方面面。与之前竞争性发包有所区别的是要求分类指导，事后奖补。将建设规划分为ABC三类，考核要求不同，每一年根据项目建设后的考核分数划拨奖补资金。值得注意的是，按照奖优罚劣的原则，显然考核标准越高的院校应该获得更多的项目建设资金，但实践并非如此。资金的划拨不仅取决于最终的考核分数，还要结合是否一流校，是否教育厅直属学校，是否发达地区等因素平衡。上一等级最低奖补可能比下一等级最高奖补低。
想要说明的是，在这样的奖补规则下，“项目制”更多地体现为一种“动员”机制。“相较传统科层制，项目制使得上级教育行政部门拥有集中的资金管理权与高效的动员程序”，这种动员机制越来越深入到高职教育发展改革体系中，其影响力不断扩大。各高职院校无一例外地参与到大型建设项目的竞争中。这不仅是行政力量的驱动，更是声誉和资源的竞争途径。学校获得的奖补资金，并不能覆盖之前全面和理想的建设计划，按实际情况统筹使用、改变支出结构成为常态，大部分建设计划中的子项目流于纸面、胎死腹中。在这里，启动大型建设项目已经成为常态化的建设动员机制。
（四）示范带动还是办学趋同
当高职教育教学改革的主要推动方式付诸大型建设项目，一揽子的综合性项目与整体性要求便替代了各司其职的业务项目，简约统一的项目考核标准成为高职院校发展中的指挥棒与风向标。项目的初衷是示范引领，带动其他。的确，A校在建设过程中，一旦遇到建设决策时的不同意见或各方掣肘，总是以标杆院校的做法为最终决策提供合法性。达成共识的是“标杆”的权威性，正如新制度主义学派的研究所言，组织行为在合法性机制下通过组织间的学习、模仿而趋同。然而，不同学校对资源需求的结构是不一样的，学校的发展历史、管理风格、城市规划都极大地影响着学校的发展方向。后发院校对优势院校做法的借鉴和模仿的确大大提高了决策的效率，减少了试错成本，但也牺牲了学校发展的特色。高校不是工厂，教学场地不是生产线，人才培养也并非旨在生产流水线上的工人，即便是职业院校，对人的培养也应是一个更具开放性和多样化的场景。趋同模式下的学校发展更易陷入“事本逻辑”的陷阱，创新特质和特色校园变得稀有罕见。
六、讨论与结论
作为一项强调技术理性的治理方式，项目制在高职教育领域的实施旨在用竞争性的方式激发作为接包方的高职院校的建设热情，并通过繁复的申报材料、全面的建设任务与精细化的量化指标提高治理绩效，加速高职政策的实施。不可否认，项目制有效地贯彻了国家职业教育发展改革的政策理念，获得立项的院校借助项目增加了建设性投入，加速了办学条件的优化和教学成果的增长。
然而，项目制的实施是通过压力型体制下科层组织的运作加以实现的，项目治教的成效不仅受项目制本身的逻辑影响，也受科层组织条块体系内部其他运作逻辑的影响。任务导向、结果导向、目标导向的事本逻辑遇到科层组织的政绩竞争逻辑，立项院校为在政绩竞争中获得优势，重申报轻建设，重显性指标轻建设实质，重经费投入轻能力培养，重材料包装轻过程监控，重阶段性资源集结轻长期性整体规划，以“运动式治理”下的非常态运作最大化地美化和夸大建设成果。这些操作都足以使项目制期望达到的资源优化配置和组织目标达成的高效性大打折扣。尤其是，项目建设中建立超越常规职能机构的任务型组织，不仅打破了日常运作的节奏和规律，同时形成了新的结构关系。大型“项目”的周期性出现，也使任务型机构在不断确权与扩权中演化成常设机构，内嵌到原有的科层组织结构中，在形成新的权力中心的同时，进一步加剧了学校行政部门与教学部门的冲突，院校的行政化倾向日趋明显。
从国家治理角度而言，改革开放后国家治理从“总体性支配”演化到“技术性治理”，技术性治理强调科学、理性，追求效率，并以此获得治理的合法性。国家治理的各个领域，越来倚重“专家”、管理技术、管理手段，“技术”和“标准”成为解决一切问题的不二法门。精细的量化指标，繁复的数据表格，将项目制对技术理性的推崇暴露无遗。其一，对目标的量化考核并不能完全克服“委托—代理”关系的信息不对称，即发包方无法准确及时地掌握建设过程的实际情况，甚至文本、报表、佐证还为各种作秀和包装提供了空间。其二，量化指标无法衡量学校管理水平提升与体制机制改革等软任务，某些指标的设置本身就值得推敲。当公共服务供给者的角色转变为项目下的竞争者，为了达成数字目标，包装作秀，突击花钱，照搬模仿，非理性执行等，院校总是以各种变通手段谋求速效，这也给高职院校的建设带来“大跃进”式发展的隐忧。
“竞争性”是项目制的重要特点，也是市场化机制在行政体系内的应用。高职院校遴选建设院校的初衷是示范引领，以点带面。然而，“择优”逻辑下的实践结果是强者愈强。越是需要得到资金支持的院校和专业越缺乏立项和资助的机会。因此，是否能以点带面，当有质疑。真实可见的是，尽管资源有限，但以行政权力为核心，行政指令为驱动的项目制的确展示了极其强大的动员能力。在资源不足分配不均的条件下，成功地从资源配置方式转换为极具支配力的动员机制，推动了高职院校的“跨越式发展”。
高职院校大型建设项目是一个涵盖院校发展所有领域的“大篮子”，一揽子工程希望通过各类专项的“打包”将院校发展的整体任务下放。大型建设项目数目庞大，涉及院校众多，教育行政部门实际无法做到有效地过程控制和监督。将体制机制改革创新、管理能力提升子项目纳入大型建设项目的框架内，一方面用文本制度和案例佐证的方式很难验证这类“软”指标的成效；另一方面，在院校求快求高的政绩冲动下，体制机制改革这类目标自然不会放在“专业建设、教学科研成果”等硬指标之前去推进，院校缺乏自我改革的动力。尽管一揽子方案简化了治理手段，但是否应将涉及结构变革、利益调整的意旨托付于项目制，值得商榷。
首先，美国等西方国家的高校，项目资助是非常重要的经费来源之一，联邦政府的资助通常用于某一类专项的科研项目，我们是否应回归项目的专项性，充分考虑专项性项目与综合性项目的比例。其次，技术治理的功效不可被夸大，项目制并不能完全担当职业教育发展改革的治理重任，应充分考虑项目治理与常规治理的结合。其三，为规避项目制的竞争性、不可持续性助长的院校建设“政绩工程”，能进能出的动态管理机制不可或缺，单一的量化考核指标需要辅以更多样化的过程控制，也可考虑独立的第三方评估，高职教育改革的长期性与艰巨性必然需要在治理结构和方式上有更多的考量。
本文摘自《中国职业技术教育》2020年第16期。
引用本文请标注：李妮.“项目治教”下的高职院校建设：行动逻辑及其效应[J].中国职业技术教育，2020（16）：31-37.
